《古生物化石保护条例》（以下简称《条例》）自2011年颁布实施以来，有效规范了我国古生物化石的发掘、收藏、交易、出入境行为等行为，有力推动了古生物化石保护工作。但是，《条例》对一些管理事项的规定还有待补充细化。主要表现在：一是古生物化石专家委员会的职责尚不明晰，需要进一步发挥专家的作用；二是申请古生物化石发掘、进出境的单位应提交的材料尚不够明确具体，需要进一步明确当事人申请材料；三是收藏单位的收藏条件、对收藏单位的管理措施不够明晰，需要进一步加强管理和监督检查；四是个人收藏化石、一般保护古生物化石的交易制度未予明确，需要进一步加强监管和对公民财产权益的保护；五是违反《条例》所承担的法律责任不够明确，需要进一步规范国土资源主管部门的行政处罚行为。

　　为了更好地贯彻实施《条例》的相关规定，增强《条例》的操作性，进一步提升古生物化石保护工作的规范化水平，有必要制定《古生物化石保护条例实施办法》（以下简称《实施办法》）。

 

　　起草《实施办法》是国土资源部2012年出台类立法项目。按照工作计划安排，国土资源部地质环境司组织成立了起草小组，并研究形成初稿，后在征求地方国土资源主管部门、古生物化石科研机构、外交部、公安部、财政部、环境保护部、海关总署、工商总局、国家文物局等部门和单位的意见的基础上，修改完善形成送审稿报送国土资源部政策法规司。2012年7月，国土资源部政策法规司会同地质环境司在甘肃省进行了调研，并召开了部分省市国土资源主管部门法规处长和地质环境处长座谈会，听取了地方意见。根据调研和会议的有关情况，对送审稿作了进一步修改完善，形成了现在的《实施办法》征求意见稿。

 

　　（一）坚持合法性原则，对行政许可和行政处罚进行严格规范

　　坚持在《条例》规定的权限内进行起草，严格遵循《条例》赋予国土资源主管部门的职责规定，不扩大管理权限；严格按照《行政许可法》和行政审批制度改革的要求，不增设行政许可和行政许可的前置条件；严格贯彻《行政处罚法》的规定，不超越权限设定行政处罚。

　　（二）坚持合理性原则，对相关制度进行补充和完善

　　在符合法律法规规定的前提下，制定合理可行的管理措施。对古生物化石保护规划、年度检查和抽查、个人收藏等《条例》中未规定的事项，结合实际管理工作的需要，进行合理补充和完善，全面提升古生物化石保护工作的管理水平。

　　（三）坚持可操作性原则，对相关制度进行细化和明确

　　为更好地贯彻落实《条例》的相关规定，对发掘、收藏、交易、进出境等环节当事人的申请资料、审批机关的审批程序、违反《条例》规定应承担的法律责任等事项，进行了全面细化和明确，使古生物化石保护管理制度更加具体可行，宜于操作。

 

　　（一）关于古生物化石专家委员会

　　在《条例》中明确规定组织成立国家古生物化石专家委员会，并将充分发挥专家作用的要求贯穿始终，是《条例》的一项重要立法创新，符合古生物化石保护和管理的特点，必须在《实施办法》中进一步加以体现。《实施办法》在《条例》基础上作了更为系统的规定：一是梳理了国家古生物化石专家委员会的职能。根据《条例》并吸收实践经验，《实施办法》规定了国家古生物化石专家委员会承担的9个方面工作，明确了国土资源部与国家古生物化石专家委员会的关系。二是完善了国家古生物化石专家委员会的机构设置。《实施办法》规定了国家古生物化石专家委员会下设办公室，由国土资源部管理，负责国家古生物化石专家委员会的日常工作。《实施办法》还规定，古生物化石资源丰富的省份可以成立省级古生物化石专家委员会。三是将一些专业性、技术性的工作，如收藏单位的评估定级、拟定重要古生物化石产地名录等交由国家古生物化石专家委员会承担，强化专业指导和标准规范，避免通过行政许可等设置准入门槛；四是强调了专家的责任。《实施办法》在法律责任部分专门规定了专家不依法评审、鉴定、评估时应负的法律责任。

　　（二）关于古生物化石保护规划

　　古生物化石保护规划是国土资源主管部门开展古生物化石保护和管理工作的重要依据，是加强古生物化石保护和管理的重要手段，需要在《实施办法》作出补充性规定。《国土资源部关于贯彻落实〈古生物化石保护条例〉的通知》（国土资发〔2011〕210号）中强调了保护规划编制的重要性，《省级古生物化石保护规划编制指南》也已由国土资源部办公厅正式印发。《实施办法》在总结古生物化石保护规划编制经验的基础上，规定了古生物化石保护规划编制的依据、作用以及和其他相关规划之间的关系；明确了国家古生物化石保护规划、省级古生物化石保护规划、重要古生物化石集中产地保护规划的编制主体和审批程序，有利于充分发挥规划在古生物化石保护工作中的重要作用。

　　（三）关于古生物化石发掘

　　《实施办法》对于古生物化石发掘申请进行了细化和完善。一是细化了发掘申请提交材料的具体内容。《实施办法》对发掘方案、发掘标本保存方案、发掘区自然生态条件恢复方案、申请发掘单位的证明材料等申请提交材料予以一一列举，加强了发掘申请的可操作性；二是完善了发掘审批的程序。《实施办法》对发掘批准机关征求地方意见的程序进行了细化，明确了具体的程序和时限。规定了批准决定的通报事项，为加强部门协作、落实共同责任奠定了基础；三是体现了便民高效的服务理念。《条例》并未对发掘单位实行资质管理，而是将发掘单位的能力作为批准发掘时审查的内容之一。考虑到一些主要的古生物化石科研单位的实际情况，《实施办法》依据行政许可法的有关规定，对发掘申请的程序作了灵活性处理，对于一年内再次申请发掘的单位，本着减轻当事人负担，提高行政审批效率的原则，规定“同一单位一年内再次提出发掘申请的，可以不再重复提交以上材料。但是，应当提供发掘活动的领队的证明材料。”

　　（四）关于古生物化石收藏监督检查

　　对于古生物化石收藏单位的监督检查，《实施办法》在两个方面作出了进一步的细化和补充。一是确立了古生物化石收藏单位分级管理制度。依据《条例》关于收藏单位收藏条件的相关规定，结合《国家古生物化石分级标准》，《实施办法》将古生物化石收藏单位依据收藏条件实行分级管理，分为甲、乙、丙三个级别，并明确了各级别收藏单位应具备的人员、场所、设施等具体条件以及对应的收藏范围。将级别评定结果和评估结果作为国土资源主管部门加强对收藏单位管理和监督检查的重要依据；二是规定了年度检查和抽查制度。明确了年度检查和抽查的主体、检查方式和检查内容，切实保证古生物化石收藏单位符合《条例》规定的收藏条件。

　　（五）关于个人收藏和古生物化石交易

　　一是明确了个人收藏的古生物化石的处置方式。对于个人收藏的古生物化石，《实施办法》鼓励收藏单位和个人在规定期限内到所在地省级人民政府国土资源主管部门进行登记，并可以通过代为保管的方式，将收藏的重点保护古生物化石交由符合收藏条件的收藏单位进行保管。二是完善了古生物化石交易的相关内容。《实施办法》对古生物化石交易设专章予以了规定。鉴于《条例》明确规定一般保护古生物化石交易应在县级以上地方人民政府指定的场所进行，并授权省、自治区、直辖市人民政府制定地方政府规章规范一般保护古生物化石的交易行为，《实施办法》明确：“县级以上国土资源主管部门应当依据各省、自治区、直辖市人民政府的规定，加强对本行政区域内一般保护古生物化石交易的监督管理。”，有利于推动地方人民政府制定规章，加强对一般保护古生物化石的交易管理。此外，《实施办法》还规定收藏单位不再一般保护古生物化石时允许依法流通的处置方式。